"납세 예측 떨어뜨려"…'상위 2% 종부세' 한계점들

지방세硏, '종부세 상위 2% 과세' 개정안 분석

상대적 순위로 稅 매기니…과세 경계선 변동성 커

'서울 특정 지자체만 겨냥한 조세로 전락' 지적도

"부유세·보유세 기능 혼재한 종부세 개편 필요"

종합부동산세(이하 종부세)의 과세 대상을 '상위 2%'로 끊는 세법개정(더불어민주당 개편안)을 두고 '왜'라는 논란이 거세다. 종부세를 도입할 할 때도 고액의 기준을 얼마로 할 것인지는 말이 많았다. 당시 상위 2%를 기준으로 과세표준(세금을 매기는 기준금액)을 설계했다는 점을 고려하면, 가격 변동을 반영한 객관적인 지표를 쓰기에 기준금액을 설정할 때 불필요한 논란을 줄일 수 있는 대안으로 여겨진다.

하지만 부동산(주택 등)의 절대적 가격보단 상대적 가격순위로 세금이 매겨져 '납세 예측'이 떨어질 수밖에 없다. 세금을 부담하는 국민에게 신뢰를 주지 못해 '조세저항'을 일으킬 수도 있다. 게다가 서울 내 부유한 지방자치단체만 콕 짚은 조세로 전락할 위험도 존재한다. 현재의 종부세가 부유세·보유세 기능이 혼재되어 있는 만큼, '부동산 가격 안정'이란 고유 기능에 부합한 독립적인 제도로 재설계해야 한다는 지적이 나온다.

앞서 지난 5월 더불어민주당 부동산특별위원회는 종부세 과세기준을 공시가격 상위 2%에 연동시키는 방안을 발표했고, 이러한 당론에 따라 유동수 의원이 발의한 개정안(1세대 1주택자에 대한 공제액을 공시가격 상위 2%에 해당하는 금액으로 규정)이 국회에서 논의 중인 상태다.
 

왜 상위 2%만 과세일까…곳곳서 한계

한국지방세연구원이 14일 발표한 '상위 2% 과세, 종합부동산세는 부유세인가'라는 보고서를 통해 "2%라는 지표를 이용함으로써 객관성을 확보할 수 있으며, 기준액 변경과정에서 수반되는 정치적 부담을 완화할 수 있는 대안"이라고 평가했다.

사실 종부세는 도입단계부터 과세대상 설정, 과세단위 선택, 세부담 적정성 등 다양한 논쟁이 있었다. 2% 대 98%의 대결구도도 과거나 현재나 비슷하다. 결국 2004년 11월 과세대상수 6만명을 기준으로 과세기준액을 삼았다. 여당을 중심으로 한 종부세법 개정도 논란의 중심인 과세기준액을 '물가연동'이란 객관적 지표로 삼았기에 사회적 갈등을 완화할 수 있다는 게 보고서의 주장이다.

하지만 주택가격의 상대적 순위로 과세가 결정되기에 '납세 혼란'이 일어날 수 있다. 보고서도 "상위 2% 경계에서 과세의 변동성이 크며, 세부담에 대한 예측가능성이 상당히 낮다"고 지적했다. 인근·유사주택이어도 공시가격 현실화율 차이로 과세가 결정될 수도 있다. 보고서에 따르면, 시세 9억원을 넘는 주택의 경우엔 공동주택과 단독주택 간 현실화율 격차가 16%포인트다. 보고서는 "현실화율 차이에 의해서 과세 여부가 결정되는 경우 제도의 신뢰성을 담보할 수 없으며, 납세자의 조세저항을 야기할 가능성이 존재한다"고 했다.

특히 상위 2%에 대한 과세는 서울 부자 동네에만 세부담이 집중될 가능성이 크다. 2020년 현재 공시가격 기준 상위 2%에 해당하는 주택 중 86%가 10개의 지자체에 집중되어 있다. 이 중 9개가 서울 자치구이며, 나머지 1곳은 경기 성남시 분당구다. 강남 3구(강남구·서초구·송파구)의 고가주택 집중도는 2013년 55%에서 작년 59%로 커졌다. 반면 분당구 비중은 7.4%에서 4.7%로 되려 줄었다. 보고서는 "주택가격 순위로 과세대상을 고정시키는 상위 2%에 대한 과세방안은 서울 부유한 지자체에 입지한 주택만이 부담하는 조세가 될 가능성이 존재한다"고 지적했다.
 

"종부세, 고유 기능에 부합한 독립적인 제도로 재설계"

종부세 과세대상을 상위 2%로 제한하는 것은 고액자산가를 타켓으로 한다는 점에서 '부유세'와 유사한 성격이란 평가가 있다. 그러나 차별은 존재한다. 종부세는 다주택자에 대한 강한 패널티적 성격을 갖는데, 부유세는 특정 자산을 차별적으로 취급하지 않는다. 과세에 있어서도 부유세는 부채를 제외한 순자산에, 종부세는 전체 자산으로 기준을 삼는다.

이에 부유세, 보유세 기능이 혼재하는 종부세의 개편이 필요하단 목소리다. 보고서는 "편익과세에 기반해 설계된 재산세 구조를 그대로 따르는 현행 종부세 체계로는 종부세의 독자적인 기능 달성에 미흡할 수밖에 없다"고 지적했다.

보고서는 종부세를 재산세와 다른 고유한 제도로 설계할 필요가 있다며 '부유세처럼 전체 부동산 자산을 합산해서 과세'하는 안을 제안했다. 상업용 부동산(빌딩, 상가 등)의 낮은 세부담으로 다른 투자자산 간 조세형평성을 왜곡하고 있단 우려를 고려한 것이다. 또 소득세 보완세로서 기능을 강화하는 방향으로 고쳐야 한다는 주장이다. 보고서는 "보유세가 아닌 소득세의 보완적인 부유세로 기능하기 위해서는 총자산이 아닌 순자산에 대해 과세가 필수적이며, 부동산 부유세로 개편을 실시한 프랑스에서도 부채를 감한 부동산의 순자산에 대해 과세하고 있다"고 했다.